Gatineau, le 12 juin 2010
Les paradoxes de la situation linguistique canadienne
Notes pour une allocution à l’Université d’été sur la francophonie des Amériques
Graham Fraser — Commissaire aux langues officielles
Seul le texte prononcé fait foi
Bonjour, good morning, buenos días,
Je suis très heureux d’être avec vous aujourd’hui. Au cours des prochaines minutes, je compte vous entretenir de divers aspects du régime linguistique fédéral au Canada : son histoire, sa structure particulière et, surtout, ses paradoxes.
Disons d’abord que l’idée que certaines institutions canadiennes devaient agir comme trait d’union entre les deux grandes communautés linguistiques du pays était présente dès l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, en 1867. Le français et l’anglais ont été utilisés dès les premiers jours du parlement canadien et dans les cours de justice du nouveau pays.
Mais cette expression de la dualité linguistique canadienne est restée assez abstraite et théorique au cours du premier siècle d’existence du Canada. L'émergence en force du nationalisme québécois au début des années 1960 a montré à quel point cette approche était insuffisante.
C’est en partie parce qu’il réagissait à cet état de fait qu’en 1963, le premier ministre Lester B. Pearson a créé la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme. Il voulait réévaluer la dualité linguistique instituée par le pacte fédératif. La Commission dégage, à partir de 1965, un bilan saisissant de la situation de crise dans laquelle se trouve le Canada et choque de nombreux citoyens en déclarant, dans son rapport préliminaire, que le Canada vit la plus grande crise de son histoire.
En 1967, Pierre Elliott Trudeau, alors ministre de la Justice, classe les droits linguistiques en deux catégories : le droit d’utiliser (sa langue maternelle) et le droit d’apprendre (sa langue seconde). Si ce premier droit a été codifié et réglementé de diverses façons, le droit d’apprendre est resté soumis aux contraintes de financement et aux choix faits par les divers gouvernements provinciaux.
La première Loi sur les langues officielles du gouvernement fédéral est entrée en vigueur en 1969. Elle proclame alors que le français et l’anglais ont un statut égal dans toute l'administration fédérale. Elle prévoit en outre que le public a le droit de recevoir des services des institutions fédérales dans la langue officielle de son choix.
La loi de 1969 crée le poste de commissaire aux langues officielles, ombudsman tenu à la neutralité politique et chargé d’être la « conscience active » des Canadiens en matière de langues officielles. Je suis le sixième à occuper ce poste, qui existe depuis avril 1970. Je me rapporte directement au Parlement. Mon bureau enquête les plaintes de citoyens, fait des vérifications auprès des institutions fédérales et peut, lorsque nécessaire, intervenir devant les tribunaux. J’ai aussi un mandat assez large de promotion de la dualité linguistique, en vertu duquel mon bureau réalise des études, publie du matériel d’information et bien sûr, participe à des événements comme celui-ci.
En 1982, l’avènement d’un nouveau document constitutionnel, la Charte canadienne des droits et libertés, alimente le débat linguistique.
La Charte renforce les droits en matière d’égalité et de langue. En matière d’éducation, elle ajoute une nouvelle dimension aux droits linguistiques en reconnaissant que les citoyens francophones et anglophones en situation minoritaire d’une province ont droit de faire instruire leurs enfants au primaire et au secondaire dans leur langue. Elle indique également qu’ils ont droit à la gestion de leur système scolaire, là où le nombre le justifie.
Suivant l’adoption de la Charte, la Loi est modifiée de nouveau en 1988, afin que les deux documents s’appuient mutuellement dans leurs objectifs. Bien que plusieurs parlementaires critiquent le gouvernement d’avoir trop tardé à mettre de l’avant un tel projet, l’annonce est bien reçue par la majorité.
La nouvelle Loi sur les langues officielles de 1988 fait valoir trois grands objectifs du gouvernement du Canada :
- assurer le respect du français et de l’anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l’égalité de droits et de privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales;
- préciser les obligations et les rôles des institutions fédérales en matière de langues officielles; et
- appuyer le développement des communautés francophones et anglophones en situation minoritaire et favoriser la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais au sein de la société canadienne. Ces nouvelles obligations ont été renforcées en 2005.
Ce dernier point marque un tournant dans le régime linguistique canadien. Auparavant, les droits linguistiques étaient d’abord compris comme des droits individuels. Avec l’addition des obligations vis-à-vis des communautés de langue officielle, les droits collectifs prennent une importance grandissante. L’appui au développement des communautés de langue officielle et la promotion de la dualité linguistique par les institutions fédérales forcent celles-ci à être proactives. On postule que ces organisations peuvent poser des gestes qui auront un impact positif non seulement dans la vie des gens qui entrent en contact avec l’administration publique, mais de toute une communauté.
La reconnaissance que l’individu vit en société, à l’intérieur d’un milieu culturel et social, vient un peu sur le tard. Cet aspect avait été abordé par la Commission sur le bilinguisme et le biculturalisme, qui reprenait notamment l’image d’une francophonie d’Amérique du Nord baignant dans une mer anglophone. Les droits collectifs occupaient déjà une place importante de la Charte de la langue française adoptée par le Québec dès 1977. Au niveau fédéral, il aura fallu de nombreuses luttes des groupes représentant ces communautés d’expression anglaise du Québec et francophones ailleurs au pays. Là où les débats politiques se sont avérés insuffisants, les recours aux tribunaux ont parfois permis de donner une plus grande reconnaissance de la place des communautés de langue officielle. Ce scénario s’est répété à maintes reprises auprès des juridictions provinciales et territoriales.
Outre l’appui aux communautés de langue officielle, le gouvernement fédéral et les provinces investissent des sommes importantes dans l’enseignement de la langue seconde. Il s’agit là d’un choix strictement politique. Rien dans la loi ne fait référence à un droit à l’apprentissage des langues officielles comme langue seconde.
Sur les 34 millions d’habitants que compte le Canada, un peu plus de 5 millions parlent les deux langues officielles de leur pays. C’est relativement bas, lorsque l’on compare la situation canadienne à celle de pays européens, par exemple. À l’étranger, on s’étonne à l’occasion qu’un pays dit « bilingue » comme le Canada n’ait qu’un taux de bilinguisme modeste. Pour une personne originaire de l’Inde que j’ai rencontrée au début de mon mandat comme commissaire, cette situation était simplement insensée. « Vous n’avez que deux langues et elles ont le même alphabet! » Dans des pays où il est normal de parler deux ou trois langues, l’unilinguisme canadien est une énigme. En ce sens, la situation linguistique canadienne s’inscrit dans un contexte nord-américain.
Il est essentiel que le Canada compte un certain nombre de personnes, en particulier au sein du gouvernement fédéral, pour offrir des services bilingues à leurs concitoyens et permettre aux deux grandes communautés linguistiques de se comprendre. Mais les politiques de langues officielles ne visent pas à rendre tous les Canadiens bilingues. Contrairement à la Suisse par exemple, où l’enseignement à l’école d’une autre langue nationale est obligatoire1, les décisions quant aux langues secondes enseignées dans les écoles sont du ressort des provinces. Certaines, comme le Québec et le Nouveau-Brunswick, s’assurent que tous les élèves reçoivent une base assez solide dans leur deuxième langue officielle. D’autres provinces s’y intéressent moins, malgré qu’un appui financier significatif soit disponible auprès du gouvernement fédéral. Au total, plus d’un million de jeunes Canadiens anglophones suivent des cours de français et quelque 300 000 jeunes sont inscrits à des programmes d’immersion. Cependant, le taux de bilinguisme reste bas et ne croît que très lentement.
Nous avons célébré les 40 ans de la Loi sur les langues officielles l’année dernière. Le bilan qui s’en est dégagé permet de dire que la Loi a permis des avancées importantes, mais toujours incomplètes :
- Les services du gouvernement fédéral sont disponibles dans les deux langues là où il doivent l’être – mais seulement trois fois sur quatre.
- Une grande proportion des employés du gouvernement fédéral a le droit de travailler dans la langue de leur choix, mais le climat de travail est tel qu’ils hésitent souvent à exercer pleinement ce droit.
- Un bon nombre d’institutions fédérales ont des initiatives qui permettent de soutenir le développement des communautés de langue officielle et promouvoir la dualité linguistique, mais négligent souvent de prendre compte des impacts de leurs décisions sur ces mêmes communautés.
Pour dépasser ces résultats limités, la dualité linguistique doit aller au-delà des mesures administratives. Elle doit être reconnue comme une valeur, à l’intérieur des institutions fédérales et de la société canadienne. Cela passe par un plus grand leadership des chefs de file, tant ceux de la fonction publique que de la société civile.
Un exemple de ce leadership nous est venu récemment de nos athlètes canadiens, lors des Jeux olympiques de 2010 à Vancouver. Un bon nombre d’entre eux étaient capables, voire ravis, de s’adresser à leurs compatriotes en français et en anglais, encore essoufflés suite à leur performance. Alors que ces jeunes qui n’ont aucune obligation linguistique faisaient preuve d’un bilinguisme exemplaire et inspirant, certains leaders nationaux ne s’adressaient pratiquement qu’en anglais à la population lors des cérémonies de ces mêmes Jeux olympiques.
J’aimerais donner un dernier exemple de paradoxe, où les normes en place ne suffisent pas à garantir l’application efficace des politiques de langues officielles.
Comme dans plusieurs pays, le bilinguisme est considéré comme une compétence obligatoire pour plusieurs grades d’officiers dans les forces armées.
Jeffrey de Fourestier, de l’Université Carleton à Ottawa, a fait une analyse du bilinguisme des officiers en Belgique, en Finlande, en Suisse, en Irlande et au Canada. Il conclut que le Canada est le seul pays où les forces armées paient systématiquement des cours de langue à leurs officiers.
C’est aussi le pays où le taux de bilinguisme chez les officiers est le plus bas. Dans les autres juridictions, les officiers s’assurent d’être bilingues, ou trilingues, sans que l’état prenne en charge leur formation linguistique.
L’approche canadienne à la question linguistique est donc pleine de paradoxe. Certains sont normaux et reflètent la nature du pays. D’autres sont issus d’une certaine confusion et d’un manque d’engagement des gouvernements à l’égard de la dualité linguistique comme valeur.
Il y a constamment des débats et des discussions sur le régime linguistique canadien, mais surtout sur la mécanique – combien de fonctionnaires doivent être bilingues, l’efficacité des cours de langue, etc. Mais assez peu sur les questions de fond. Beaucoup de gens ont l’impression que la politique des langues officielles a peut-être échoué, car ils croient que celle-ci a pour but de rendre bilingue tous les Canadiens – alors que la loi et les politiques mettent plutôt l’accent sur la bilinguisation des institutions publiques. Il est important de rectifier ces perceptions. Il est difficile de mener un débat constructif sur des politiques publiques si l’objectif n’en est pas clair.
Sur le plan linguistique, le Canada a beaucoup à apporter au monde et aux pays des Amériques. Non pas parce qu’il est exemplaire; à plusieurs niveaux, il ne l’est pas. Plutôt parce qu’il a développé une approche unique, adaptée à sa situation particulière, qui a connu certains succès. Alors que nous entamons la cinquième décennie de la Loi sur les langues officielles, je crois que l’expérience canadienne vaut la peine d’être observée de près.
Il doit y avoir une discussion renouvelée au Canada sur ce que signifie la dualité linguistique comme valeur. Cet enjeu est aussi d’actualité pour plusieurs pays des Amériques, qui tentent de prendre parti de leur diversité linguistique. La question des langues – incluant le français – doit donc être à l’agenda des organisations hémisphériques. Dans les Amériques, le français a sa voix et le Canada a son expérience à offrir.
Une telle discussion publique aura un effet non seulement sur les États, mais aussi sur leurs citoyens qui sont en situation linguistique minoritaire. La diversité linguistique doit être vue comme un objet de fierté, plutôt que comme un problème administratif.
Merci. J’aimerais prendre le temps qu’il nous reste pour répondre à vos questions et accueillir vos commentaires.
1 Les cantons décident cependant quelle langue officielle est enseignée comme langue seconde dans leurs écoles entre l’allemand, l’italien, le français ou le romanche.
